□公正高效权威的中国特色社会主义司法制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，需要全社会特别是政法各单位共同建设。检察机关要认真落实党中央赋予的上述职责，就需要通过以“我管”促“都管”这个具体抓手，深入剖析案件反映出的倾向性问题和管理漏洞，及时发出堵漏建制的社会治理检察建议，努力做到“办理一案、治理一片”。
□监督机关与被监督机关虽然分工不同，但都是党领导下全面依法治国的重要职能部门，执行党的政策和国家法律，责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。
近年来，全国检察机关认真贯彻党中央决策部署，讲政治、顾大局、谋发展、重自强，以高度的政治自觉依法能动履行刑事、民事、行政和公益诉讼检察职能，形成了以“我管”促“都管”的法律监督理念。
为什么要以“我管”促“都管”
以“我管”促“都管”是检察机关履行法律监督职责的必然要求。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》）开篇指出，人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。法律监督不具有一般意义上的“刚性”，对于法律监督发现的问题，检察机关自身往往没有直接决定、直接处理的权力，还需要其他职能部门或者个人予以处理解决，这就必然从“我管”涉及到“都管”，如此才能推动法律监督发现的问题尽快解决、圆满解决。
以“我管”促“都管”是检察机关回应人民群众新时代新要求新期待的有效举措。中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。与人民群众新时代新要求新期待相比，法律执行和实施仍是亟须补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。最高检张军检察长指出：司法实践中，一些事关群众切身利益的工作，法律只有原则性规定。检察机关在办案中发现履职缺位，就要以“初心”的执着、“守心”的标准为民司法，以依法监督的“我管”，促职能机关依法履职的“都管”。比如，行政争议实质性化解工作，检察机关通过做实做细“我管”，有效促进了有关行政部门“都管”，实现了案结事了政和，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
以“我管”促“都管”是检察机关助推国家治理体系和治理能力现代化的具体抓手。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度，要求加强对司法活动监督，如完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制，拓展公益诉讼案件范围，完善检察建议制度等。公正高效权威的中国特色社会主义司法制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，需要全社会特别是政法各单位共同建设。检察机关要认真落实党中央赋予的上述职责，就需要通过以“我管”促“都管”这个具体抓手，深入剖析案件反映出的倾向性问题和管理漏洞，及时发出堵漏建制的社会治理检察建议，努力做到“办理一案、治理一片”。如姚某遭骗婚历时七年奔波而问题迟迟不能解决，给其本人和家庭带来极大困扰，检察机关以“我管”促“都管”，建议民政部门重新审查处理姚某婚姻问题，通知公安机关立案侦查骗婚案，并给予姚某司法救助。其后，最高检由点到面，会同最高法、公安部、民政部制定《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，推动从制度上解决冒名顶替或以虚假方式办理婚姻登记问题。
怎么理解以“我管”促“都管”
检察系统中的以“我管”促“都管”。最高检党组注重发挥“头雁效应”、激发“群雁活力”，秉着检察一体化原则，以最高检的“我管”，促地方各级院的“都管”；以最高检领导的“我管”，促地方各级院领导的“都管”；以各级院领导的“我管”，促全国检察人员的“都管”。如信访案件是人民群众急难愁盼的事项，2019年最高检提出群众信访“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”，刚开始不少同志存在畏难情绪，担心做不到。关乎人民群众的揪心事，人手再紧也要做到，工作再难也要做好。最高检张军检察长等院领导带头办理疑难复杂信访案件，通过公开听证等方式，既解“法结”又解“心结”，真正实现案结事了。据统计，该项制度实施以来，全国检察机关信访案件均在7日内告知“已收到、谁在办”，3个月内办理过程或结果答复率超过90%，信访结构“倒三角”问题持续改善。
政法系统中的以“我管”促“都管”。政法各单位中，检察机关既是执法司法活动的参与者，又是其他政法单位办案活动的监督者，是在办案中监督、在监督中办案。这种参与、跟进、融入式监督，发现问题更及时、监督纠错更直接，更需要以检察机关的“我管”促进政法各单位的“都管”。如针对虚假诉讼高发问题，2020年7月最高检向最高法发出“五号检察建议”。以监督落实该检察建议为契机，最高检本着以“我管”促“都管”的理念，2021年3月联合最高法、公安部、司法部印发《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，对建立健全虚假诉讼犯罪惩治配合协作和程序衔接机制、进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作作了具体规定。2021年11月最高法发布《关于深入开展虚假诉讼整治工作的意见》，将政法各单位之间的协作配合机制拓展为包括虚假诉讼案件信息共享机制、虚假诉讼违法犯罪线索移送机制、虚假诉讼刑民交叉案件协调惩治机制、整治虚假诉讼联席会议机制等丰富内容。
国家治理体系中的以“我管”促“都管”。习近平总书记多次强调要发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。检察机关作为法治建设的重要力量，不仅要依法办案，还要能动履职，延伸监督触角，注重溯源治理，促进标本兼治，助推国家治理体系和治理能力现代化。《意见》明确要求，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。如为了严防窨井“吃人”，2020年3月最高检联合最高法、公安部印发《关于办理涉窨井盖相关刑事案件的指导意见》，2020年4月向住房和城乡建设部发出“四号检察建议”，同时抄送7个相关单位。住房和城乡建设部与工信部、公安部、交通运输部、广电总局、国家能源局等部门成立推进窨井盖问题治理部际工作协调小组，2021年2月六部门联合印发《关于加强窨井盖安全管理的指导意见》。同时，各地也积极行动，如北京市检察院推动北京市城市管理委员会、交通委员会等八个部门联合出台了《北京市地下管线检查井盖病害判定标准和治理要求》。各级检察机关以“我管”，推动了相关单位“都管”，切实保障了人民群众“脚底下的安全”。
如何做实以“我管”促“都管”
坚持党的绝对领导。习近平总书记强调，党的领导是推进全面依法治国的根本保证。坚持党的绝对领导，是检察机关法律监督工作的最高原则、最大优势，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。以“我管”促“都管”不仅涉及政法各单位，而且往往涉及多个行政部门。检察机关在履行法律监督职责时，为了确保以“我管”促“都管”取得实实在在的成效，形成齐抓共管的合力，就必须坚持和依靠党的绝对领导。遇到重大事项或者自身不能协调解决的困难问题时，要按照规定及时向党委及其政法委请示报告，将党的绝对领导转化为开展法律监督工作的强大动力。
切实胸怀“国之大者”。检察机关要坚持以人民为中心，对“国之大者”了然于胸，聚焦影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题，对照《意见》要求，认真审视还有哪些宪法法律赋予检察机关的职能仍处于“休眠”状态，以政治担当、法治担当、检察担当唤醒那些沉睡的条款，全方位加强法律监督工作。如2018年因江苏昆山反杀案唤醒了正当防卫条款，向全社会彰显“法不能向不法让步”。即使法律没有明确要求，但在办案中发现履职缺位或存在漏洞，检察机关就要秉持法的精神，从为大局服务、为人民司法的角度提出助力社会治理的检察建议，以“我管”促“都管”，会同有关部门一道抓好落实。如为了保护公共利益，检察机关不仅要重点办好生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个传统领域，以及近年来相继纳为制度安排的英烈权益保护、安全生产、未成年人保护、军人荣誉名誉权益保障、个人信息保护五个领域公益诉讼案件，还要聚焦人民群众反映强烈的其他公益损害问题，积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理网络治理、金融证券、知识产权、文物和文化遗产保护、妇女及残疾人权益保护等领域案件，为相关立法完善奠定实践基础。
牢记依法能动履职。检察机关监督办案过程中发现的问题，有的隐藏深层次矛盾问题，有的反映苗头性倾向性问题，以“我管”促“都管”，需要检察机关积极作为，能动履职，善于从具体案件中见微知著，“抓前端、治未病”，促进溯源治理、标本兼治。但权力不能任性，能动不是妄动，要时刻注意在法治的轨道内依法行使法律监督职权。如涉案企业合规试点是一项集末端处理与前端治理于一体的履职创新，需要督促涉案企业作出合规承诺并积极整改，既促进涉案企业合规守法经营，也警示潜在缺乏规制约束的企业遵纪守法发展，共同营造法治化营商环境。2021年最高检会同财政部、国务院国资委、全国工商联等八部门建立了第三方监督评估机制，得到社会广泛好评。检察机关在能动履职推进这项工作时，还要始终牢记依法履职，对于涉案企业即使进行了合规整改，也要根据案件具体情况，依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议。
充分发挥检察智慧。为了确保以“我管”促“都管”取得政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，检察机关要充分发挥检察智慧，通过进一步深化检察改革，创新推动解决法律监督遇到的困难问题，助推国家治理体系和治理能力现代化。如2018年以来，最高检针对校园安全、公告送达、金融监管、窨井管理、虚假诉讼、网络整治、寄递安全等问题，先后向主管部门发出第一号至七号检察建议，同时抄送有关部门，并持续抓好检察建议的落实，收到了非常好的效果。
追求双赢多赢共赢。监督机关与被监督机关虽然分工不同，但都是党领导下全面依法治国的重要职能部门，执行党的政策和国家法律，责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。检察机关在落实以“我管”促“都管”理念时，既要敢于监督，更要善于监督，既落实政策要求、坚持法治原则，又做到换位思考、注意方式方法。如行政公益诉讼检察的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益，检察机关在办案中就要主动听取政府部门意见，把诉前实现保护公益目的作为最佳司法状态，梯次用好磋商、诉前检察建议、提起诉讼等监督手段，推动行政机关自我纠错、依法行政。实践中，90%以上的案件未经起诉即妥善解决公益损害问题，以最小司法投入获得最佳治理效果。
着力提升专业能力。检察工作是要靠人来做的，案件是要靠检察官来办的。要将以“我管”促“都管”理念落实好，检察人员是决定性因素。各级检察机关要把握好“质量建设年”契机，通过岗位练兵、检察官教检察官等方式着力提升检察人员专业能力，同时注重协商相关职能部门开展共同调研、同堂培训，互派干部挂职交流学习，增进彼此之间的理解，厚植以“我管”促“都管”的基础。
各级检察机关、全体检察人员应当进一步增强担当意识，以求极致的态度“致广大而尽精微”，通过依法能动的“我管”，携手其他职能部门的“都管”，一起向未来！
（作者为最高人民检察院法律政策研究室副主任）
